拆遷補償安置協議糾紛的處理

城市房屋拆遷是城市建設過程中的重要環節，與社會經濟的發展密切相關。而房屋作為不動產，它又是人類生存和發展必不可少的物質資料。因此，城市房屋拆遷也涉及廣大人民群眾的切身根本利益。雖然城市房屋拆遷活動中的拆遷人與被拆遷人之間只是一種民事法律關系，但因其涉及城市經濟的發展和廣大被拆遷人的重大利益，所以由拆遷引發的糾紛會嚴重影響到社會秩序的穩定。因此，對拆遷補償安置紛的及時穩妥地處理，不僅是人民法院審判工作的需要，更是維護社會安定、促進實現全面建設小康社會目標的必然要求。《解釋》正是基于此，設專條對此類糾紛加以規定。司法審判實踐中，拆遷補償安置協議糾紛主要表現為兩種；一種是由以產權調換方式進行補償安置引發的，另一種就是因貨幣補償引發的糾紛。貨幣補償糾紛多數是因拆遷人支付給被拆遷人的補償費過低、少算以及違反協議不支付補償費而引發訴訟。但同時因貨幣補償方式具有一次性了斷的特點，雙方當事人的權利義務關系較為明確。因此，對此類糾紛完全可以按照《合同法》《城市房屋拆遷管理條例》的有關規定和房地產評估機構的評估辦法予以解決，《解釋》就沒有對此再作特別規定的必要。而產權調換方式引發的糾紛因涉及被拆遷人的生活居住權利問題，拆遷人與被拆遷人之間的矛盾表現尖銳，且現行法律法規又沒有具體有效的處理規定，因此，急需就此作出明確具體的規定，以便及時有效地處理糾紛，穩定社會秩序。

因產權調換方式發生的糾紛主要表現為拆遷人復建的房屋，或為被拆遷人提供的補償安置房屋，擅自改變協議約定的房屋面積、地點、樓層、朝向、結構、質量、環境、用途等等，導致拆遷補償安置協議無法全面適當履行，或拆遷人超過渡期限、逾期安置，被拆遷人無法按期回遷、人住。審判實踐中，拆遷人最為嚴重的違約行為是將拆遷補償安置房屋另行出賣給他人，造成拆遷補償安置協議不能履行，使得被拆遷人居無定所。拆遷人的上述違約行為造成被拆遷人集體上訪、集團訴訟、群體訴訟的情況大量出現，致使拆遷矛盾激化，成為社會不安定的因素。

(一)拆遷人履約行為違反協議的糾紛處理

根據《合同法》《城市房屋管理條例》規定，拆遷人與被拆遷人就補償方式、安置用房的面積、樓層、朝向、結構、質量、用途、房屋坐落位置及搬遷期限、搬遷過渡方式、回遷期限、人住時間、違約責任、解決爭議的辦法等等內容簽訂協議后，該協議對雙方當事人就具有約束力，當事人就應當按照約定履行各自的義務。如一方不履行協議或履行協議不符合約定的，應當按照《合同法》和本《解釋》的相關規定由違約方承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任，符合約定或法定解除條件的，當事人可以請求解除合同。從審判實踐處理的拆遷糾紛看，拆遷人違約的情形多于被拆遷人，其具體表現如上所述，而被拆遷人的違約行為則主要表現為在搬遷期限內拒絕搬遷，這不僅嚴重影響城市建設項目的順利進行，妨礙拆遷人的正常拆遷工作，而且會損害其他廣大被拆遷人的合法權益。如因某些“釘子戶”的拒絕搬遷，使回遷的安置房無法如期建成竣工，造成廣大被拆遷人不能如期回遷，延長過渡期限，嚴重影響了被拆遷人的正常生活、學習、工作。為此，《城市房屋拆遷管理條例》第15條明確規定，拆遷補償安置協議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行。另據《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》(法復〔1996〕12號)規定，拆遷人與被拆遷人達成協議后，一方反悔或者雙方當事人反悔，未經仲裁機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。

總之，對上述糾紛，人民法院應從案件具體情況出發，根據《合同法》、本《解釋》的相關規定處理。

(二)拆遷人另行出賣補償安置房屋的糾紛處理

司法實踐中，拆遷人惡意違反拆遷補償安置協議，侵害被拆遷人合法權益的行為，莫過于將與被拆遷房屋實行產權調換的安置房屋另行出賣給第三人的行為。拆遷人作為房地產開發經營主體，所進行的拆遷活動和開發建設都是以營利為目的的，拆遷人會不擇手段地追求最大限度的利潤。在拆遷補償安置協議簽訂后，一些拆遷人往往將區位、樓層、朝向等較為搶手的補償安置房屋又以高價出賣給第三人，也有的拆遷人將拆遷補償安置協議約定的實行產權調換方式的商業用房另行出賣給第三人。這就造成了被拆遷人與第三人的權利沖突。拆遷安置補償協議與拆遷人的這種違約行為，不僅侵害了被拆遷人和第三人的財產權，同時也侵害了被拆遷人的生存居住的基本人權，較之上述違約行為在法律后果和社會后果上所造成的損害也更為嚴重。這就是《解釋》設置本條規定并予以重點解決的原因所在。

要解決拆遷人出賣補償安置房屋給第三人的行為與拆遷補償安置協議之間的權利沖突問題，首先必須明確拆遷安置補償協議的效力和拆遷人與第三人簽訂的買賣合同的效力問題。如前述，拆遷補償安置協議是拆遷人和被拆遷人約定，以安置房屋與被拆遷房屋相互交換，轉移房屋所有權的互易合同。按照《合同法》第175條規定，作為互易合同的拆遷補償安置協議是買賣合同的一種特殊類型。只有不違反法律法規的規定，拆遷補償安置協議自雙方當事人意思表示一致即成立生效。既然是買賣合同，其買賣的目的就必然是標的物的交付和所有權的轉移，這也是買賣合同的本質使然。依據我國現行民事立法采取的債權形式主義的物權變動模式，債權合同效力的發生僅能引起債權變動的法律后果，并不直接引起物權變動；物權變動法律效果的發生，必須以生效的債權合同與交付或登記行為的民事法律事實構成為前提。結合房屋買賣合同，合同的有效成立只是在當事人之間產生交付房屋占有并轉移房屋所有權的權利義務關系，買受人能否取得房屋所有權，必須取決于辦理房屋所有權的登記行為完成。在房屋所有權登記手續尚未辦理之前，出賣人仍是房屋所有權人，有權自由處分。而且從《合同法》理論出發，買賣合同只要其標的物非自始客觀不能、無從確定，或者沒有《合同法》規定的無效情形，該買賣合同即為有效。因此，拆遷人就補償安置房屋另行與第三人簽訂的買賣合同應為有效合同。

根據現行民事法律規定，在兩個買賣合同均為有效的情況下，標的物的所有權歸屬于先取得標的物的占有或者先行辦理所有權登記手續的買受人。拆遷補償安置協議作為互易合同，在與其他并存的有效買賣合同因履行發生沖突時，標的物的歸屬依法應參照買賣合同的有關規定。即拆遷人在尚未將實行產權調換的補償安置房屋交付并轉移所有權給被拆遷人之前，又將該補償安置房屋另行出賣給第三人的，補償安置房屋的所有權應歸屬于先行辦理房屋所有權登記手續的被拆遷人或者第三人。對此，我們不持異議。但因拆遷補償安置協議畢竟不是房屋買賣合同，更不同于一般的買賣合同，即使從互易合同講，它也有其特殊的含義。因此，我們認為，對拆遷補償安置協議不能一概適用買賣合同的法律規則，而應區別情況予以不同的處理：

1.當事人在拆遷補償安置協議中只對補償方式、安置用房面積、過渡期限等內容進行約定，而沒有對協議的標的物即補償安置用房的位置、用途進行明確具體約定的，在與其他房屋買賣合同發生沖突時，應適用一般房屋買賣合同的有關規定，按普通債權給予保護。

2.如當事人在拆遷補償安置協議中不僅對屋的補償方式、安置房屋面積、過渡期限等一般內容進行約定，而且對協議的標的物即安置用房的位置、用途也作了明確、特別約定的情況下，該標的物具有了特定性，結合拆遷補償安置協議的特殊性，按照對被拆遷人利益的側重保護原則，《解釋》將此種情況下被拆遷人對該特定房屋的債權視為一種特種債權，賦予物權的優先效力，稱為特種債權優先權，也就是債權物權化。特種債權優先權是為保證特種債權優先實現的權利，其特征表現為：(1)特種債權優先權是一種具有擔保物權性質的特種債權，是獨立的民事權利，具有對抗第三人的效力；(2)特種債權是一種法定的債權上的優先權，不是物權上的優先權，它打破了債權平等原則，賦予特種債權優先于一般債權取得的權利；(3)特殊債權是一種不需登記公示的優先權。擔保物權作為物權的一種類型，應當按照物權的公示原則進行公示才能發生法律效力。所謂公示，就是必須將物權變動的事實向社會公開，動產物權的變動要交付，不動產物權的變動要登記。而特種債權優先權作為一種特殊的具有擔保物權性質的優先權，其優先權是由法律直接規定的，無須公示。根據特種債權的物權優先效力，被拆遷人的債權具有對抗第三人的效力，即排他性，拆遷人出賣拆遷補償安置協議的標的物補償安置房屋給第三人的行為為侵權行為，即使第三人辦理房屋所有權轉移登記，被拆遷人也可基于特種債權的物權優先效力，請求撤銷登記，優先取得拆遷補償安置房屋，第三人的物權變動不得對抗被拆遷人的物上請求權。唯有此，才可確保被拆遷人債權的安全，保障實現居者有其屋的社會目標。同時，由于被拆遷人已按協議約定支付了大部甚至全部房款，且具有物權的對世效力，因此，沒有行使期限的限制。至于拆遷人與第三人之間的買賣合同效力則不因物權變動被撤銷而無效，它對拆遷人和第三人均有約束力，在第三人無法取得房屋時，可依據本《解釋》第8條規定，向拆遷人主張違約賠償責任。

《解釋》之所以將被拆遷人享有的債權規定為特種債權并賦予物權優先效力，理由如下：

1.從拆遷法律關系看，拆遷人與被拆遷人在拆遷活動中的法律地位雖然是平等的，但在經濟地位、參與拆遷的主動性上，拆遷人的經濟實力強大，屬于強勢群體，被拆遷人是經濟實力較弱的分散個體，屬于弱勢群體；拆遷人是有計劃、有準備地參與拆遷活動，是拆遷程序的啟動者，而被拆遷人是被動地加人到拆遷活動中，對拆遷程序的運行沒有控制權；在訂立拆遷補償安置協議時，拆遷人處于主動地位，被拆遷人處于被動地位。因此，在城市房屋拆遷過程中，相關的法律、法規都是側重于對被拆遷人利益的保護。如果被拆遷人的合法利益得不到有效保護，就會對拆遷產生抵觸情緒，不但會影響拆遷活動有序進行和城市建設的發展，還會造成嚴重的社會問題。這已是不爭的客觀事實。

2.雖然從民法、合同法理論上講，債權不具有排他性，實行債權平等原則，債權沒有優先效力，不因債權成立的先后而效力不同。但各國為了推行人道主義社會政策、促進社會福利、維護社會公共利益，通過法律賦予某些債權優先效力。《法國民法典》《日本民法典》等國都對特種債權的優先權有明確規定。《法國民法典》第2095條規定，“優先權，為按債務的性質，而給予某一債權人先于其他債權人、甚至抵押權人而受清償的權利”。這雖是對優先權的定義，但可以看出是賦予某些債權優先效力的規定。這些具有優先效力的特種債權，《日本民法典》第303條稱之為先取特權。我國《合同法》《海商法》《破產法(試行)》規定的建設工程價款、船員工資、海難救助款、工人工資、勞動報酬、保險費用等也都是特種債權，此外我國《民用航空法》第19條、《商業銀行法》第71條、《保險法》第88條、《公司法》第195條、《合伙企業法》第61條、《個人獨資企業法》第29條、最高人民法院《關于適用〈合同法若干問題的解釋(一)》第19條等法律、司法解釋等也都賦予了某些特種債權具有優先效力，以保障某些特種債權得以優先實現，體現對弱勢群體的保護。由于特種債權優先權具有特殊性，各國法律在賦予某些特種債權優先效力時均采取列舉的方式，予以嚴格限定。鑒于此，本《解釋》在對被拆遷人所享有的特種債權賦予物權優先效力時，也不是針對所有的拆遷補償安置協議，而是明確限定為只有約定采取房屋所有權調換形式，并且對補償安置房屋的位置、用途作出具體明確約定的拆遷安置補償協議，被拆遷人享有的債權才為特種債權并享有物權優先的效力，對于就拆遷補償安置用房約定不明確具體的被拆遷人的債權，則不能作為特種債權，只能認定為普通債權。因只有對協議的標的物即補償安置用房進行明確具體的約定，使其特定化，才符合物權客體特定性的特征，權利才有明確的支配目標，訴訟請求也才能夠具體確定。否則，沒有具體的訴訟請求既無法確定權利客體，也不符合《民事訴訟法》規定的起訴條件，當然就更談不到優先的問題。

從物權法定原則出發，物權應由法律予以規定，但在具體適用中不能過于僵化。因法定只是相對于約定而言的，物權作為社會經濟生活關系的反映，其本身是極為復雜的，僅僅依靠法律規定來確認所有的物權是不可能的，而且我國正處于社會轉型時期，社會經濟生活發展變化十分迅速，各種新型物權也將隨之應運而生，法律因其具有穩定性的特點，難以及時地通過修改、補充來反映實踐中已廣泛存在的物權現象。所以，作為我國最高審判機關的最高人民法院完全可以根據審判實踐情況通過司法解釋方式創設物權。物權法定原則在大陸法和英美法國家也不都是絕對適用，都有最高審判機關以判例形式確認物權的先例，如日本最高裁判所就有通過判例來確認物權的實例。《中國物權法草案建議稿》(王利明主編)第3條規定：“依法規、司法解釋而形成的物權，如具有相應的公示方法可以認定其效力。”由此可見，學術界也已逐步對物權法定原則有了新的突破性認識，這也是符合社會客觀實際情況和發展趨勢的。

3.拆遷補償安置協議作為一種特殊的買賣合同，是雙方當事人約定，拆遷人以其建造或購買的產權房屋與被拆遷人享有所有權的被拆遷房屋進行調換產權的協議。在此協議中，被拆遷人喪失的是現存的房屋所有權，而拆遷人提供的補償安置房屋則是尚未建成或易地購買的房屋，這本身對被拆遷人就是不公平的，對被拆遷人也是極為不利的。對于絕大多數的被拆遷人來說，房屋是其安身立命之根本，是其最基本的生活資料。被拆遷人失去的是其賴以生存的房屋所有權，而享有的卻是一種吉兇未卜的期待權，這直接影響到其生存居住的基本人權。市場經濟的發展和公平、公正的原則要求對弱者給予特別保護。拆遷活動過程中，被拆遷人利益屢受侵害，糾紛不斷。但由于現行法律缺乏相應的規定，被拆遷人的合法權益得不到切實有效的保障。為此，《解釋》借鑒國內外立法，將被拆遷人享有的債權作為一種特種債權，并賦予其物權優先效力，也是落實保護弱勢群體原則的具體體現，更是我國全面建設小康社會，提供全社會福利水準的必然要求。

根據物權法理論，被拆遷人對拆遷補償安置房屋所享有的物權優先效力可自由處分，即被拆遷人有權按照其意愿和實際情況，既可請求行使優先權，也可放棄該權利。因此，本條第2款規定，被拆遷人請求解除拆遷補償安置協議的，按照本解釋第8條規定處理。這就可對被拆遷人予以全方位的保護。